Jorge Ulisses Jacoby Fernandes
Advogado, mestre em Direito Público, professor de Direito Administrativo, escritor, consultor, conferencista e palestrante
É preciso esclarecer alguns aspectos sobre orçamento, emendas ao orçamento, emendas impositivas e as denominadas emendas PIX.
Essa necessidade decorre do fato de que os recursos públicos arrecadados num regime republicano, num estado que se autoproclama Estado Democrático de Direito, tem por fundamento a necessidade da regularidade da aplicação de recursos públicos, aliado aos princípios da impessoalidade e da moralidade, ambos com extrato constitucional. A transparência e o controle sobre esses recursos e o respectivo e inafastável dever de prestar contas, não podem ser em hipótese nenhuma relegados a segundo plano. As ressalvas em procedimentos e exceções previstas em lei dependem da harmonia com a Constituição Federal.
O jornalista Breno Pires, do Estado de São de Paulo, a quem o país deve muito, dedicou seu esforço para esclarecer a opinião pública sobre a chamada emenda pix destacando eventuais riscos na aplicação.
1 – A importância do orçamento
Em recente atuação perante o STF, o PSOL destacou:
– 18. A palavra orçamento se repete nada menos do que 40 vezes no texto de nossa Constituição Federal. E não é demasiada a importância que o Constituinte lhe atribuiu. Sob qualquer regime de produção, e tanto mais no capitalismo, sem dinheiro não se produz e não se implementa política pública. Sem dinheiro, o presidente da República não cumpre as funções que se lhe atribui o texto constitucional, não é capaz de dirigir a administração federal. E esse é o dinheiro do contribuinte. É o dinheiro produto da arrecadação de impostos, é a riqueza do povo, que se verte para a autoafirmação de seus desígnios, materializados no conjunto de políticas que os seus representantes, observadas as competências constitucionais, tem o dever de engendrar.
O orçamento federal do Brasil é um instrumento de planejamento e gestão das finanças públicas. Planejamento porque o orçamento tem como objetivo estabelecer as prioridades e a forma de aplicação dos recursos públicos, garantindo que as despesas do governo sejam realizadas de acordo com as necessidades da população e as diretrizes do plano de governo.
2 – Funcionamento do Orçamento Federal
Resumidamente, pode-se destacar como funciona o orçamento.
– Elaboração: O orçamento federal é preparado pelo Ministério da Economia, por meio da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), a qual coleta informações e propostas de diferentes órgãos do governo. A proposta do orçamento é apresentada ao Congresso até o dia 31 de agosto do ano anterior ao da execução.
– Aprovação: Após a apresentação, o Congresso Nacional analisa a proposta, por meio de suas várias comissões, segundo estruturação sistêmica. Após esse processo, o orçamento é aprovado pelo plenário, até o final do ano.
– Execução: etapa que se inicia no ano seguinte, envolve o monitoramento das receitas e despesas. Há uma programação de liberação dos recursos para os órgãos, conforme obrigação imposta pela Lei de Responsabilidade Fiscal. O governo deve seguir os limites e parâmetros estabelecidos pelo orçamento aprovado. Na prática, é a época em que se inicia a lamentável manipulação de liberações, que vão ficando retidas, até o final do ano. É por isso que os executores de recursos públicos buscam a despesa impositiva, como uma obrigação a ser imposta aos órgãos encarregados de liberar ou reter recursos.
– O Controle e a Avaliação, como monitoramento, estão presentes nas etapas, de execução, embora vários tribunais estejam mais presentes na etapa de elaboração, auxiliando o parlamento.
3 – Emendas Parlamentares (Emendas PIX)
As emendas parlamentares são um mecanismo pelo qual os deputados e senadores podem propor alterações no orçamento, direcionando recursos para atender demandas específicas de suas bases eleitorais. Essas emendas podem ser de diferentes tipos, sendo que as mais conhecidas são as emendas individuais e as emendas de bancada.
Nas emendas individuais, cada parlamentar tem direito de apresentar emendas ao orçamento, destinando recursos para projetos em suas regiões. Essas emendas podem ser usadas para financiar obras, serviços e programas que atendam a população local.
Nas emendas de bancada, os membros de uma bancada, como a Bancada da Saúde ou da Educação, atuando conjuntamente, apresentam propostas direcionadas para atender demandas desse grupo de parlamentares, podendo beneficiar um estado ou uma região específica.
Mais recentemente, foi introduzido o conceito de emendas PIX, que são emendas destinadas a transferências diretas aos municípios, possibilitando que essas cidades utilizem os recursos de forma mais ágil e para atender necessidades emergenciais, como saúde, educação e infraestrutura.
As emendas parlamentares, especialmente as emendas PIX, têm um papel importante no federalismo brasileiro, pois permitem que os parlamentares atendam às demandas locais, enquanto a estrutura do orçamento federal busca garantir um planejamento mais abrangente e equitativo. Isso pode ajudar a equilibrar as disparidades regionais e garantir que os recursos públicos sejam aplicados de maneira que reflitam as necessidades da população em diferentes partes do país. Afinal, é compromisso constitucional reduzir as desigualdades regionais. Contudo, o uso e a destinação dessas emendas frequentemente geram debates sobre transparência, prioridade de investimentos e a influência política na alocação de recursos.
4 – Controle e avaliação
O controle e a avalição se fazem por meio de órgãos com distintas funções. No ápice do controle externo, o Tribunal de Contas da União (TCU) realiza a fiscalização da execução orçamentária, garantindo que os recursos públicos sejam utilizados de forma eficiente e transparente. É precisamente nesse ponto que se deve avançar na compreensão, considerando que a execução pelos estados e municípios deve ensejar a atuação integrada de controle externo de todas as esferas de governo.
Ao final do exercício, o governo apresenta um relatório de execução orçamentária, que é avaliado pelo TCU, sob aspecto técnico, e as contas prestadas são julgadas pelo Congresso, sob aspecto técnico e político.
Em recente audiência no Tribunal de Contas do Estado da Paraíba (TCE/PB) foi apresentada uma ferramenta desenvolvida pelo próprio tribunal que demonstra com absoluta precisão o controle sobre as emendas, inclusive sob emenda PIX. O presidente da instituição, Nominando Diniz, com entusiasmo refere a conquista do tribunal e com humildade atribui o mérito aos colegas e servidores do próprio órgão. Na demonstração verificou-se a diferença entre o valor liberado pelo governo federal e o contabilizado por um município. Erro, fraude, omissão a ser apurado, com garantia do contraditório e da ampla defesa.
A partir de informações coletadas na Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com um sistema de BI faz a verificação da incorporação dos valores no orçamento do município. Os números devem ser verificados e são, até o centavo. Assim, embora se afirma haver discussão sobre a formação da emenda, na prática um órgão de controle, já demonstra a possibilidade de efetivar com precisão o acompanhamento dos recursos públicos. Se a transferência visa satisfazer interesses regionais, locais ou segregados é uma decisão política. Ter determinação para controlar, desenvolvendo capacidades, utilizar a integração de dados para acompanhar é possível.
E a premissa é a mesma que todos sabem. Dinheiro público deve ser liberado, com responsabilidade, transferido com segurança e aplicado conforme determina a lei. Seguido de prestação de contas, que devem ser julgadas.
O tema atualmente ocupa a pauta do STF, na ADI nº 7688. Foi proferida decisão monocrática suspendendo a execução de todas as emendas parlamentares impositivas até que o Congresso Nacional estabeleça regras que garantam a transparência e a rastreabilidade desses recursos. Posteriormente, deliberaram que as emendas serão mantidas, mas com uma série de correções: com transparência, rastreabilidade, controle do Tribunal de Contas da União e a Controladoria-Geral da União (CGU).
Como se observa do aqui exposto, a integração de dados e a apropriação pelos TCE´s da informação da efetiva transferência de valores pela ST, pode resolver as preocupações com controle, avaliação e transparência. TCE/PB saiu na frente.
